В недрах туркменского экономического кризиса: Часть вторая – газ, зависимость и долг

Рональд Уотсон**

Exeter Blog (перевод Хроника Туркменистана)

Помимо поиска новых рынков сбыта углеводородных ресурсов, развитие топливно-энергетического сектора Туркменистана затруднено из-за плохих отношений поставщика с существующими партнерами. Без освоения новых рынков и с непогашенным долгом Китаю Туркменистан по-прежнему остается зависимым от России, и изо всех сил стремится выйти из таких зависимых отношений.

По оценкам, природный газ составляет 31% от ВВП Туркменистана, а экспорт энергоресурсов составляет до 85% от государственных доходов (см. Всемирную книгу фактов ЦРУ). До 2015г. 60% туркменского газа экспортировалось в Китай, а 40% экспортируемого газа поставлялось в равных долях в Россию и Иран. В 2015г. Россия более чем вдвое снизила импорт газа из Туркменистана (4 миллиардов кубометров), а в январе 2016г. Россия разорвала контракт на поставку природного газа из Туркменистана.

Политика КНР «газ в счет погашения долга», приостановка экспорта газа в Россию и бартерная сделка с Ираном означает, что Туркменистан не получает наличные деньги за газовые поставки. Ситуация действительно катастрофическая и правительство вынуждено искать новые рынки сбыта, о чем свидетельствует стремление правительства ускорить реализацию проекта ТАПИ. В настоящее время власти вынуждены восстанавливать подорванные торговые отношения с Россией.

Россия

Во время визита Бердымухаммедова в Москву в начале ноября Путин отметил, что торговые отношения между двумя странами остаются стабильными. Он отметил также, что экспортные поставки из Туркмении в Россию увеличились в два раза и подписано более 100 договоров практически во всех областях сотрудничества.

Данная ситуация заставляет меня задуматься над тем, что в понимании Путина означают благоприятные туркмено-российские торговые отношения в контексте напряженных энергетических отношений между «Туркменгазом» и «Газпромом». Вопреки дипломатичной оценке торговых отношений и сотрудничества между двумя странами, данной Путиным, двусторонние отношения в области энергетики оставались непростыми с момента обретения Туркменистаном независимости. Судя по всему, основным вопросом в энергетической сфере для обеих сторон были цены на газ. Низкие цены указываются в качестве причины того, что Ниязов перекрыл поставки газа в 1998г., что привело к расторжению договора, подписанного в 1991г., и заключению нового, с улучшенными условиями, которые, тем не менее, не полностью удовлетворяли туркменскую сторону (Россия согласилась оплатить 40% за газовые поставки наличными и оставшуюся часть бартером по ставке 36 долларов США за тысячу кубометров).

В 2003г. стороны подписали соглашение, согласно которому Ниязов обязался поставить в Россию 2 триллиона кубометров газа в течение последующих 25 лет. Россия согласилась заплатить половину наличными и половину бартером по ставке 44 доллара США за 1 тыс. кубометров с 2004 по 2006гг. Несмотря на договоренность, позднее, в 2005г. Ниязов запросил 50 долларов за экспортные поставки в 2006г. и 60 долларов за тысячу кубометров экспортируемого газа в последующие годы. В то же время, интересы Китая в Центральной Азии росли, и Ниязов обратился к Украине с предложением. Столкнувшись с конкуренцией и угрозой монополии в энергетическом секторе Туркменистана, Россия согласилась заключить контракт на покупку 30 миллиардов кубометров газа по 65 долларов США за тысячу кубометров.

Наступил 2006 год и Ниязов повысил цену до 100 долларов и пригрозил приостановить поставки газа после того, как Россия отклонила его предложение. В попытке удержать контроль над поставками туркменского газа, российское правительство, в конечном счете, уступило требованиям Ниязова, который взамен пообещал предоставить «Газпрому» эксклюзивный доступ к топливно-энергетическим ресурсам Туркменистана. Россия должна была платить по такой ставке со второй половины 2006г. по 2009г.

Однако, обещанная монополия закончилась со смертью Ниязова. При Ниязове диверсификация газового экспорта и эффективный разрыв газовых отношений с Россией оставались лишь потенциальной перспективой. Его преемник, Гурбангулы Бердымухаммедов, казался тем, кто на практике реализует диверсификацию экспорта. В 2007г. «Газпром» начал конкурировать со все более реально ощутимым присутствием Китая в энергетическом комплексе Туркмении. В 2008 году Бердымухаммедов встретился с президентом Азербайджана Ильхамом Алиевым для обсуждения строительства Транскаспийского газопровода. Cтолкнувшись с конкуренцией, «Газпром» согласился платить 130 долларов в первом полугодии и 150 долларов во втором полугодии 2008 года.

Из-за резкого падения цен на газ и спроса на европейских рынках в 2009г. «Газпром» не мог дальше платить по согласованной ставке. Это вызвало новый конфликт между Туркменистаном и Россией (см. доклад А. Бор за 2016г., п.79). Россия хотела сократить объем импортируемого газа, а Туркменистан настаивал на сохранении договорных объемов. Проблема заключалась в том, что в 2007г. «Газпром» пообещал «Туркменгазу» цену «нетбэк» (см. доклад А. Бор за 2016г.) за продажи газа на европейских рынках. В условиях снижающегося спроса и падения цен на газ в Европе, «Газпром» посчитал поставки туркменского газа убыточными. По этой причине компания пыталась снизить объемы поставок импортируемого газа, но «Туркменгаз» настаивал на соблюдении условий контракта.

В апреле 2009г. на газопроводе «Средняя Азия — Центр-4», соединяющем Россию и Туркмению, произошел взрыв. Инцидент произошел в условиях нарастающего конфликта по поводу сокращения объёма экспортируемого газа, вызванного падением цен на энергоносители; и так как в результате Туркменистан приостановил поставки газа, сложилось впечатление, что взрыв был на руку России. Официальный Туркменистан возложил вину на «Газпром» под предлогом того, что «Газпромэкспорт», ашхабадский филиал «Газпрома», снизил объемы газовых поставок через трубопровод, не проинформировав поставщика. Россия сохранила дипломатическую позицию, назвав причиной взрыва износ газопровода.

Убытки были быстро возмещены, но отношения между государствами остались натянутыми. Россия приостановила поставки туркменского газа вплоть до 2010 года. Туркменистан потребовал компенсации, ссылаясь на пункт договора, обязывающего покупателя принять товар или выплатить неустойку, и позднее выразил недовольство, что «Газпром» не смог произвести оплату согласно условиям контракта.
Торговые отношения возобновились в 2010 году, но в небольших объемах. С 2010г. по 2012г. «Газпром» закупал примерно 10 миллиардов кубометров газа в год. В 2015г. «Газпром» снизил поставки туркменского газа до 4 миллиардов кубометров.

В июле 2015 года «Газпром» инициировал арбитражное разбирательство против ГК «Туркменгаз» в арбитражном суде Стокгольма о попытке снизить цены на газ и заставить Туркменистан задним числом снизить цены на газовые поставки предыдущих лет. «Газпром» потребовал от «Туркменгаза» 5 миллиардов долларов в качестве компенсации за убытки от перепродажи газа в Европе.

В январе 2016г. Россия полностью прекратила импорт туркменского газа, тем самым спровоцировав «Туркменгаз» заявить о неплатежеспособности «Газпрома». По прошествии времени стало очевидно, что шаг, предпринятый Россией, являлся, по сути, нарушением контракта в одностороннем порядке. Реакция же туркменских властей была необоснованной и требовала подтверждения независимой третьей стороной как гаранта законности. Как следует из недавней статьи, опубликованной изданием «Взгляд», Кремль обиделся на то, что его энергетический гигант был объявлен банкротом.

Сейчас Россия больше не импортирует туркменский газ. В сентябре текущего года заместитель председателя правления «Газпрома» Александр Медведев, курирующий международную деятельность компании, приостановил судебное разбирательство против «Туркменгаза». В то же время, он объявил, что «Газпром» не собирается импортировать природный газ из Туркмении до 2018 года. Медведев надеется, что это позволит сторонам разрешить вопрос, связанный с ценой поставок и возобновить торговлю энергоресурсами на новых условиях. Российские комментаторы предположили, что «Газпром» будет пытаться договориться с «Туркменгазом» о принятии соглашения о разделе продукции, подобного соглашению с «Китайской национальной нефтегазовой корпорацией». Маловероятно, что глава Туркменистана одобрит такую сделку.

Очевидно, что Туркменистан остро нуждается в возобновлении отношений с «Газпромом», так как на рынке нет покупателей, готовых платить наличными деньгами, а Россия заинтересована восстановить свое влияние в Туркменистане в рамках своей более масштабной стратегии в Центральной Азии. Последняя встреча Бердымухаммедова и Путина свидетельствует о том, что урегулирование энергетического конфликта дает России возможность преследовать собственные политические интересы и интересы в области безопасности в регионе. Встреча также продемонстрировала, что Путин закрывает глаза на то, о чем я подозревал уже несколько лет – на свою неприязнь к Бердымухаммедову.

Путин, по-видимому, обижен на Бердыммухаммедова за то, что туркменский президент подписал соглашения с Китаем. Путин чувствует предательство не только потому, что Бердымухаммедов разрушил монополию России на экспорт туркменского газа, подписав масштабные соглашения с Китаем, но скорее всего из-за того, что туркмено-китайские отношения в топливно-энергетическом секторе помешали Путину во время переговоров с Китаем по долгосрочным контрактам, подписанным в 2014 году. Заключив контракт с Туркменистаном как своим главным поставщиком, Китай располагает рычагами воздействия на Путина. Во время переговоров у Китая на руках была более сильные козыри. Поэтому, несмотря на то, что Путин объявил эту сделку «крупнейшим контрактом в истории газового сектора бывшего СССР», российский президент рассчитывал на более выгодные условия, но вынужден был пойти на некоторые нежелательные уступки китайским партнерам. Россия просто не могла продавать Китаю газ по желаемой цене.

Потеряв российскую монополию в Туркменистане и согласившись пойти на уступки Китаю в газовой сделке, которая при других обстоятельствах могла бы стать масштабным долгосрочным контрактом для «Газпрома» и доказательством непревзойденных талантов Путина как правителя, политика и тактика для российской аудитории, Путину сейчас почти нечего терять в отношениях с Туркменистаном. Заинтересованность России в сохранении монополии была основным преимуществом Ниязова при обсуждении более выгодных сделок с Россией. В настоящий момент монополисту уже не нужно сохранять статус-кво. Однако, в данный момент Путина не интересует газ, он хочет контролировать политику и вопросы безопасности в Центрально-Азиатском регионе. Ниязов также мог открыто заявить о своих требованиях, обратив внимание «Газпрома» на потенциальных покупателей туркменского газа на Западе и на Востоке. Такие перспективы имели силу в предыдущей фазе российско-туркменских отношений до тех пор, пока оставалась потенциальная возможность заинтересованности России в сохранении ее монополии в энергетическом секторе. После того, как эта потенциальная возможность превратилась в реальность с доминированием Китая в экспортных поставках туркменского газа и политикой «газ в счет погашения долга», а также с учетом того, что Туркменистан не смог реализовать другие проекты на экспортном рынке, у Путина не осталось никаких стимулов действовать осторожно.

Отношение Путина к Бердымухаммедову было продемонстрировано во время празднования Дня Победы в 2015 году. Бердымухаммедова по ошибке представили как президента Таджикистана Эмомали Рахмона, когда тот вошел в зал совещаний Кремля для встречи с Путиным. Много можно узнать об отношениях между президентами во время протокольного обмена рукопожатиями. Всю оставшуюся часть дня Бердымухаммедова больше не видели рядом с Путиным. Возможно, самым важным ритуалом на День Победы является церемония возложения венков к мемориалу воинам, павшим в Великой Отечественной Войне. Первый ряд высокопоставленных гостей, сопровождающих Путина к памятнику, продемонстрировал интересы России в мире. Все лидеры Центрально-азиатских стран, за исключением Бердымухаммедова, и прочие государственные деятели были рядом с Путиным во время этой значимой церемонии. Президент Казахстана Назарбаев и Президент КНР Си Цзиньпин шли непосредственно по правую и левую руку от Путина. Бердымухаммедова нигде не было видно. Его место на параде также было показательным. Зрители, наблюдающие за парадом по центральному российскому телеканалу, только мельком увидели его в темных очках в некотором отдалении от главных трибун мероприятий. Он улетел из Москвы сразу после парада, что о многом говорит в ситуации достаточно обостренных отношений между странами.

Важно помнить, что какова бы не была подоплека конфликта, и «Туркменгаз» и «Газпром» в первую очередь ставят во главу угла собственные политические интересы и личные интересы президентов, а не руководствуются промышленными интересами. Сейчас Путин говорит почти исключительно о вопросах безопасности и борьбы с терроризмом, выставляя Туркменистана как «слабое звено» в регионе. Если ранее торговля энергоресурсами с Туркменистаном была важна для России, так как газ было дешевле экспортировать, а не разрабатывать собственные месторождения в Арктике или Сибири, сегодня «Туркменгазу» очевидно, что Россия не очень заинтересована в полном контроле туркменского энергетического комплекса. Подписав соглашение с Узбекистаном на закупку газа вместо туркменских поставок, и в одностороннем порядке прекратив импорт газа в 2016 году, Россия продемонстрировала, что в этой сфере может обойтись без Туркмении.

С другой стороны, перспективы Туркменистана без России выглядят в настоящий момент достаточно мрачно. Руководство страны пока не смогло найти покупателей газа, которые могли бы заменить Россию. Экспортные поставки в Китай не приносят денег. Ожидается, что реализация проекта ТАПИ, что вызывает сомнения, решит эту проблему, но для всех других стран-участниц он существует лишь на бумаге, кроме Туркменистана, который начал строительство своего участка газопровода в этом году. До сих пор неясно, кто обеспечит строительство трубопровода в Афганистане, и хотя талибы заявили о своей поддержке проекта (со ссылкой на источник на английском), остается неясным, как данные вопросы могут быть урегулированы между сторонами. Иран планирует только бартер, а недавнее изменение ситуации на международной арене означает, что Иран очень скоро сможет предложить конкурентный и более реальный проект, чем ТАПИ. Продажа газа за пределы Каспия остается недостижимой мечтой из-за разногласий между Прикаспийскими государствами. Что касается Азербайджана, то Ашхабад отклонил предложения Баку, и «Государственная нефтяная компания Азербайджанской Республики» (ГНКАР) подпишет соглашение только в том случае, если Ашхабад согласится передать Азербайджану спорные нефтяные месторождения в Каспийском море.

На данный момент у Бердымухаммедова нет иного выбора, как выслушать условия Путина, и создается впечатление, что целью недавней поездки туркменского президента в Москву было как раз знакомство с этими условиями. Учитывая интересы Москвы в регионе, у туркменского президента, по всей видимости, есть два варианта возобновления экспортных поставок газа в Россию: либо вступить в региональные организации под руководством России, либо подписать соглашение о разделе продукции с «Газпромом». Ашхабад не устраивает ни один из этих вариантов.

Китай

Доля туркменского газа составляет почти 46% от всего объема газа, импортируемого в КНР, и составляет около 40 миллиардов кубометров в год (Chen 2014, 7). Ожидается, что к 2020 году объем газового экспорта из Туркменистана составит около 65 миллиардов кубометров в год. Продажа энергоресурсов Китаю может иметь хорошие перспективы для Туркмении в долгосрочном периоде, с учетом того, что Китай намеревается удвоить потребление природного газа вместо угля. В настоящий момент, однако, газ, который поступает через Трансазиатский газопровод, погашает огромную ссуду, выданную КНР, по неподтверждённой ставке 185 долларов за 1000 кубометров.

Отношения между Туркменией и Китаем в энергетическом секторе начались с подписания межправительственного соглашения о сотрудничестве в нефтегазовой сфере в 2006 году после подписания соответствующего контракта президентами стран Сапармуратом Ниязовым и Ху Цзиньта́о. Данное рамочное соглашение предусматривало планы по совместной разработке перспективных газовых месторождений в Туркменистане и последующий экспорт газа в Китай. Рамочное соглашение дало толчок запуску Трансазиатского газопровода, который с тех пор вырос в 3 трубопровода, которые тянутся от Туркмении через Узбекистан и Казахстан до китайской провинции Синьцзян. В 2015г. мощность Трансазиатского газопровода достигла 55 миллиардов кубометров в год.

Китай пользуется в Туркменистане особым престижным статусом. В 2007 году «Китайская национальная нефтегазовая корпорация» стала первой иностранной компанией, подписавшей Соглашение о разделе продукции с «Туркменгазом», который предоставил лицензию на разработку и добычу газа на месторождении Багтыярлык. Также было подписан контракт сроком на 30 лет на экспортные поставки 30 миллиардов кубометров газа в год. В 2008 году объем поставок увеличился до 40 миллиардов в год. В 2012 году страны договорились об увеличении объема экспортных поставок газа до 65 миллиардом кубометров к 2010 году (для этой цели к Трансазиатскому газопроводу был добавлен третий участок, который был запущен в эксплуатацию 2014 г.)

В сентябре 2013 года президенты Туркмении и КНР договорились о строительстве четвертой ветки Трансазиатского газопровода, хотя он не будет расположен параллельно действующим участкам. Проектная мощность газопровода, который будет проложен через Узбекистан, Таджикистан, Киргизию до Кашгара в провинции Синьзян, составит 25 миллиардов кубометров в год. Строительство планируется закончить к 2020 году.

В 2009 году на фоне ухудшения отношений между Туркменией и Россией, вице-премьер правительства КНР Ли Кэцян и президент Туркменистана Бердымухаммедов подписали соглашение о том, что Китай вложит 8 миллиардов долларов США в освоение месторождения Южный Йолотан — Осман, предоставив Туркмении кредит двумя траншами в Банке развития Китая ($4 миллиардов долларов в 2009г. и $4.1 миллиарда в 2011г.).

Страны договорились о том, что Туркменистан выплатит долг газом. Вполне возможно, что Бердымухаммедов обрадовался такой договоренности, которая в конечном итоге обеспечила бы автономность Туркмении от России. Китай также был более желанной альтернативой России, чем западные страны, потому что он не задавал неудобные вопросы по поводу демократических институтов и прав человека.

Китайские кредиты являются существенной помощью в развитии эффективной инфраструктуры для экспорта газа на восток. Мы и дальше можем рассуждать о том, что Бердымухаммедов никак не мог предположить, что отношения с Россией ухудшатся до такой степени, что Туркмения столкнется с дефицитом наличности. Подписание политики «газ в счет погашения долга» означало, что денежные поступления в твердой валюте в бюджет Туркменистана будут в значительной мере зависеть от экспорта газа в Россию до полной выплаты долга Китаю. Как оказалось, игра не стоила свеч. Могла ли туркменская сторона что-то сделать, чтобы удержать единственного платежеспособного клиента (пусть и ограниченного) — это уже другой вопрос, но, возможно, ей следовало бы действовать чуть более обдуманно, а не инстинктивно.

На сегодняшний день свыше 8 миллиардов долларов китайского займа уже потрачено. Разумно предположить, что наибольшую выгоду от займа извлек Китай. Туркменистан строит объекты с помощью технологий, купленных у китайцев, оплачивая услуги китайских специалистов и закупая промышленные товары для строительства объектов и других смежных проектов у частных предпринимателей, которые занимаются импортом этих материалов из Китая. Пока неизвестно, как ведется финансовая отчетность в рамках партнерства «газ в счет погашения долга». Согласно некоторым подсчетам, Китай возмещает свои убытки по ставке 185 долларов США за 1000 кубометров за поставки этого года. Нам еще предстоит узнать, на каких условиях стороны договорятся в конечном итоге.

Несмотря на долгосрочные плюсы такого партнерства с Китаем, договоренность Бердымухаммедова с Китаем способствовала нынешнему экономическому кризису. Следует заняться решением этой неотложной проблемы, так как туркменский президент отвечает на кризис введением все более авторитарных мер, которые имеют негативные последствия для населения – об этом я буду говорить в третьей главе. Никакие гуманитарные последствия не могут оправдать благополучие, которое может принести заинтересованность Китая в увеличении объемов закупаемого газа для таких стран-экспортеров энергоресурсов, как Туркменистан.

Хотя основной задачей для страны с богатыми энергоресурсами является преодоление геополитического кризиса и поиск новых способов монетизации сырьевых ресурсов, руководство страны должно задуматься о том, как решить проблемы внутри страны, в частности, вопрос неэффективности институциональных механизмов. В третьей части я рассмотрю вопросы свободы слова и инакомыслия в Туркменистане, которые мешают государству преодолеть экономический кризис, в том числе через устранение проблем неэффективности институциональных механизмов в экономическом и производственном секторах.

* Рональд Уотсон – псевдоним бизнес-аналитика, имеющего опыт работы в Туркменистане.

Продолжение следует

Источник: Exeter Blog (перевод Хроника Туркменистана)