Доклад Chatham House – Туркменистан: власть, политика и петро-авторитаризм

Annette Bohr

Chatham House (перевод Central Asian Analytical Network)

Новый доклад Chatham House* Turkmenistan: Power, Politics and Petro-Authoritarianism утверждает, что силовые структуры, а также внутренняя и внешняя политика в Туркменистане в первую очередь направлены на сохранение режима. Хотя президент Бердымухаммедов и небольшой круг элиты могут начать реформы во внутренней и внешней политике страны, на это у них нет стимула до тех пор, пока они способны удовлетворить ожидания общества и контролировать недовольство.

Туркменистан имеет репутацию одного из самых репрессивных режимов XXI века. Надежды Запада на то, что президент Бердымухамедов будет осуществлять значимые политические, экономические и социальные реформы, не оправдались. В то же время, Туркменистан обладает одними из крупнейших в мире месторождений природного газа и все чаще рассматривается в качестве важного глобального энергетического игрока. Это одна из немногих стран-производителей, которая имеет значительные объемы газа для экспорта, а также проявляет активный интерес к диверсификации экспортных маршрутов. Туркменистан, кроме того, является в настоящее время крупнейшим иностранным поставщиком природного газа для Китая. С практической точки зрения, однако, страна сталкивается со значительными трудностями в каждом направлении в экспорте своего газа. С учетом конкурирующих энергетических интересов целого ряда стран в будущем развитии газовых поставок в регионе – России, Ирана, Китая, Азербайджана и Турции – внешняя и внешняя энергетическая политика Туркменистана заслуживает пристального внимания.

Как правительство страны, богатой природными ресурсами, власти Туркменистана в состоянии поддерживать контроль над обществом через централизацию и контроль доходов от экспорта углеводородов, использующихся для финансирования вездесущих служб безопасности и патронажных сетей. Устойчивость этого бренда «петро-авторитаризма» обеспечивается относительно легко из-за небольшого населения Туркменистана и монополизации государством природных ресурсов.

Лояльность по региональному признаку по-прежнему господствует, несмотря на усилия по национальному строительству. Президентский клан «ахалтеке» доминирует в управлении институтами и бизнес-сетями. Кадровые перестановки происходят регулярно, но чиновники среднего звена, в частности, будут удерживать свои позиции дольше, что позволяет им развивать свои собственные базы влияния. В долгосрочной перспективе, создание «среднего слоя» государственных служащих может подорвать способность президента держать элитные группы под жестким централизованным контролем.

Туркменистан страдает от острой нехватки квалифицированных кадров, деградации системы образования и слабо развитой производственной базы. Несмотря на введение английского языка в качестве обязательного предмета в школах, снижение использования русского языка в повседневной жизни постепенно превращает Туркменистан в моноязычное общество, что, вероятно, облегчает задачу для властей поддерживать изолированность общества. В то же время количество студентов в системе высшего образования резко возросло в последние годы, почти достигнув уровня конца советского периода, тем самым подтверждая, что государство понимает необходимость в воспитании дополнительных технических специалистов.

Коррупция и общее отсутствие прозрачности по-прежнему остаются актуальными, при практически полном отсутствии доступной для общественности информации о бюджете и государственных расходах. Проекты по развитию инфраструктуры, здравоохранения и образования, осуществляемые в рамках правления Бердымухамедова, больше предназначены служить витриной для демонстрации успехов страны. В то же время государство тратит меньше ресурсов на улучшение базовых удобств в сельских регионах.

Деятельность граждан тщательно контролируется и гражданские свободы ограничены. Крупные народные волнения вряд ли возможны, если не произойдут системные изменения. Для того чтобы осуществились изменения, нужно повысить уровень образования населения, качество профессиональной специализации и уровень урбанизации, стимулируя развитие интеллектуальной элиты. В долгосрочной перспективе, хотя и очень постепенно, современные коммуникационные технологии могли бы изменить ожидания общества.

Хотя некоторые наблюдатели утверждают, что Туркменистан под Бердымухамедовым вышел из изоляции и стал активным игроком, эта точка зрения пока с уверенностью не подтверждается из-за отсутствия более солидных доказательств. Нынешнее руководство продемонстрировало решительное нежелание участвовать в международных организациях или брать на себя какие-то обязательства, которые могут ограничить способность действовать независимо от других стран и от международного контроля. Тем не менее, среди заметных отличий от эпохи Ниязова стало то, что в последние годы Бердымухамедов стремится упрочить позиции Туркменистана как регионального торгового центра, что привело к интенсификации контактов со всеми соседями по Центральной Азии и развитию транспортных и энергетических проектов.

Вопрос о строительстве Транскаспийского газопровода стал очень сложным в выборе ценностей и стратегии диверсификации в энергетической сфере в отношениях между Туркменистаном и Западом. TКГ планирует транспортировать газ с восточного побережья Каспийского моря до Южного Кавказа и далее по Южному газовому коридору в Турцию и Европу. Безопасность и другие риски по-прежнему препятствуют реализации проекта газопровода Туркменистан-Афганистан-Пакистан-Индия (ТАПИ). Кроме того, Иран, скорее всего, будет выступать в качестве конкурента Туркменистану на одних и тех же рынках газа, чем как торговый посредник, о чем свидетельствует заинтересованность Ирана в создании конкуренции для ТАПИ и в поставках газа на Индийском субконтиненте.

Несмотря на заметный рост государственной дипломатии, Туркменистан предпринял несколько реальных шагов для взаимодействия с международным сообществом. Страна еще не до конца использует в своих интересах позицию «газового гиганта» и сталкивается со значительными трудностями в каждом направлении в экспорте своего газа. Экспорт в Китай должен продолжать обеспечивать надежный поток доходов, но резкое падение мировых цен на энергоносители и прекращение экспорта газа в Россию и, возможно, в Иран означает, что Туркменистан все еще нуждается в дополнительных вариантах. В случае резкого экономического спада, Ашгабат может пересмотреть свою текущую позицию неприятия соглашений о разделе продукции для зарубежных фирм на морских нефтяных и газовых блоках.

Основной вопрос, рассматриваемый в этой статье, стоит так: почему авторитарное президентское правление так сильно укоренилось в этой стране? Ведь со времен распада Советского Союза в 1991 году в стране наблюдалось почти полное отсутствие либерализации, в той или иной форме или сущности. Установленная система власти в Туркменистане показала замечательную преемственность. После девяти лет под руководством Бердымухамедова, страна остается нереформированной. Туркменистан является государством, существующим на ренту, использующим свои ресурсы для борьбы с инакомыслием и противостоянию демократизации. Острая нехватка квалифицированных кадров, небольшая интеллектуальная элита и частые чистки элиты, деградация системы образования, недостаточно развитая производственная база и обширные неформальные элитные сети – все это служит для эффективного противостояния либерализации.

Западные политические деятели дискутируют, изолировать или вовлекать Туркменистан в сотрудничество. Но реальность такова, что западные правительства и организации имеют минимальное поле для применения дипломатических, экономических или оборонных рычагов на эту страну.

Для содействия процессу развития в Туркменистане усилия западных правительств и международных организаций должны быть направлены в относительно аполитичные сферы, такие как сельское хозяйство, здравоохранение и образование. Такие меры могут включать в себя содействие эффективному использованию воды, прозрачности в системе здравоохранения, реализация совместных образовательных и культурных проектов, а также программ по обмену. Кроме того, поддержка должна быть оказана международным вещателям, таким как Радио Свобода, BBC, Голос Америки и Deutsche Welle, чтобы поддерживать вещание на туркменском и русском языке, учитывая их значение в качестве одного из немногих источников альтернативной информации для населения.

В то же время, вопросы по поводу ограничения прав человека и свободы вероисповедания должны подниматься в ходе двусторонних встреч с правительством Туркменистана, а посольства западных стран и представительства международных организаций должны поддерживать контакты с правозащитниками и отслеживать результаты участия Туркменистана в соответствующих международных форумах. Необходимо информировать западных инвесторов о нормативных правовых актах или инициативах правительства Туркменистана, способствующих коррупции, и туркменским властям следует стремиться к повышению уровня прозрачности и подотчетности в отношении доходов от углеводородов.

Полный доклад на английском языке можно найти здесь (PDF, 1.1MB)

* Chatham House — Королевский институт международных отношений. Британский аналитический центр в области международных отношений.

Источник: Chatham House (перевод Central Asian Analytical Network)